Следить за новостями:

RSS

21 октября 2016

Роль омбудсмана в защите прав лиц без гражданства


Положение лиц с неопределенным правовым статусом уже давно вызывает беспокойство у российских Уполномоченных по правам человека.

Каждый год обращаются за помощью люди, не имеющие удостоверяющих личность документов, которым очень сложно, а порой и невозможно помочь. Невозможно по одной простой причине: не вписываются эти люди в установленные нашим законодательством рамки.

Так уж получилось, что при разработке федеральных законов "О гражданстве Российской Федерации" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", вступивших в силу в 2002 году, наши законодатели не учли конкретных обстоятельств, не приняли во внимание тот факт, что после распада Советского Союза большое количество людей сменило место жительства, переехав из бывших братских республик в Россию. Некоторые переселенцы не обратились своевременно за получением российского гражданства, жили по паспортам советского образца. Такие же документы на момент их переезда были и у российских граждан, казалось, что беспокоиться не о чем. И только спустя многие годы, когда начался обмен паспортов, многие переселенцы и их потомки вдруг осознали, что российского гражданства автоматически не получили, а связь со страной исхода безвозвратно утратили. 

Часть из них, наверняка даже бОльшая часть, смогла легализоваться через получение разрешения на временное поражение лица без гражданства или вида на жительство лица без гражданства. Мне тогда не единожды приходилось помогать в получении различных подтверждающих документов, необходимых для установления тех или иных фактов, имеющих юридическое значение. Юристы правозащитной сети "Миграция и право" готовили исковые заявления и сопровождали переселенцев в суде, благодаря чему они были признаны гражданами РФ.

В 2009 году по моей просьбе юристом правозащитной сети "Миграция и право" И.Ю.Некрасовой были подготовлены для сотрудников исправительных учреждений рекомендации по установлению факта проживания на 02.02.1992 года и образцы исковых заявлений, которые были согласованы с Председателем Свердловского областного суда И.К.Овчаруком и конструктивно им восприняты. Не только исправительные учреждения, но и суды получили дополнительные разъяснения по данному вопросу.

Но мы поняли, что совершенно бессильны, если наличие гражданства РФ не подтвердилось, а человек имеет неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, поскольку наличие такой судимости является безусловным основанием для отказа в удовлетворении ходатайств в выдаче разрешения на временное проживание, и до погашения или снятия судимости этим людям приходится выживать, поскольку страна исхода отказывается принимать их обратно.

 При этом данную категорию жителей России мы все считаем лицами без гражданства. Так определяем их статус в приговорах и при постановке на миграционный учет. Но это все для статистики. Нет сегодня документа, который удостоверил бы данный статус в порядке признания. Наш законодатель определил, что документами, удостоверяющими личность лиц без гражданства на территории РФ, являются разрешение на временное проживание лица без гражданства и вид на жительство лица без гражданства, которые выдаются в разрешительном порядке. 

Еще совсем недавно казалось, что людей с неопределённым правовым статусом в России немного. В спецприемники они попадали редко. Согласно информации начальника спецприемника УМВД России по г. Екатеринбургу А.П.Кирчанова, с 2005 по 2013 г. в спецприемнике находилось 4 лица без гражданства. Четыре человека за 8 лет! Сразу уточню, что ни одного из них за пределы России отправить не удалось, но это тогда никого кроме уполномоченных по правам человека не беспокоило. Удалось помочь не всем, некоторые заявители потом писали вновь из колоний, что испытаний не выдержали и совершили преступление вновь.

В 2008 и в 2009 я направляла обращения всем депутатам Государственной Думы РФ от Свердловской области и председателям комитетов по безопасности, по конституционному и государственному строительству, по международному сотрудничеству. Ответ поступил лишь от Председателя комитета ГД РФ по безопасности В.А.Васильева — мое письмо было направлено для рассмотрения в Федеральную миграционную службу России, хотя позиция ФМС по данному вопросу мне известна и была изложена в обращении.

Издано два специальных доклада Уполномоченного по правам человека в Свердловской области "Лица без статуса" и "Права без гарантий". По моей просьбе проблема легализации была обозначена в Докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Я лично общалась с председателем комитета Государственной Думы РФ по конституционному законодательству и государственному строитель-ству В.Н.Плигиным. Знаю, что поднятые проблемы его заинтересовали. Начальник Управления организации визовой и регистрационной работы ФМС России А.В.Бабицкий в 2008 году заверял меня, что межведомственная рабочая группа разрабатывает законопроект для решения вопроса о легализации лиц, не имеющих правового статуса.

12.11.2012 года наконец-то был принят Федеральный Закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", направленный на урегулирование правового статуса лиц, длительное время проживающих на территории РФ, в том числе бывших граждан СССР, которым необоснованно были выданы российские паспорта. Очень полезный закон, благодаря которому в упрощённом порядке получили российское гражданство люди, проживавшие на территории России много лет. Но про обозначенную мною категорию – осужденных, не имеющих гражданства, опять забыли.

Изданные много лет назад специальные доклады можно переиздавать, они по-прежнему актуальны. И данная 10 лет назад ФМС России рекомендация по легализации осужденных остается пока единственной. Кроме ходатайства о досрочном снятии судимости на основании пункта 5 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации часто предпринять что-либо еще невозможно. Я понимаю, что при решении вопроса о досрочном снятии судимости суд не должен руководствоваться лишь доводами о невозможности трудоустройства и легализации, и полагаю, что должен быть другой путь, но его пока нет.

И мы еще не только не упрощаем, а усложняем положение судимых лиц без определенного правового статуса.

С 2012 года в адрес Уполномоченного по правам человека стали поступать жалобы осужденных, помещенных после освобождения в спецприемник до исполнения решения об их депортации. Материалы для принятия решения о нежелательности пребывания сотрудниками исправительных учреждений готовятся в отношении всех осужденных, не являющихся иностранными гражданами, в том числе и в отношении лиц без гражданства, которые нашим законодательством уравнены в своих правах и обязанностях с иностранными гражданами. Сотрудникам системы исполнения наказаний необходимо получить лишь один документ – заключение об отсутствии российского гражданства. Практика работы показывает, что конкретные обстоятельства при вынесении распоряжений не учитываются, возможность исполнения не проверяется.

Уполномоченный по правам человека и его сотрудники часто посещают исправительные учреждения, общаются с осужденными, с сотрудниками спецчастей. К сожалению, стало очевидно, что работа по установлению правового статуса осужденных ведется гораздо хуже, чем это было несколько лет назад.

Регламентом взаимодействия по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, утвержденного совместным приказом Министерства юстиции РФ и Федеральной службы исполнения наказаний от 7 октября 2008 года определено, что исправительные учреждения направляют в территориальный орган ФМС России информацию о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства, осужденного за совершение умышленного преступления, для оформления свидетельства на возвращение, а руководитель территориального органа после получения соответствующей информации в течение суток направляет ответственного сотрудника территориального органа ФМС России в учреждение, исполняющее наказание, для ознакомления с личным делом осужденного иностранного гражданина или лица без гражданства в рамках компетенции ФМС России, а в случае отсутствия в его личном деле документов, подтверждающих гражданство, — проведения с ним беседы.

К сожалению, проведенные в течение 2015 и 2016 г.г. проверки свидетельствуют о том, что информация в отделы миграционной службы из исправительных учреждений поступает, но остается невостребованной либо работа ведется формально. В ранее опубликованных докладах приводилось немало примеров, когда фактически проверка гражданской принадлежности осужденного, не имеющего удостоверяющих личности документов, начиналась после его освобождения и посещения в СУВСИГ.

Самый свежий пример. Осужденная Х. поступила в СУВСИГ из ИК-6 без документов. На мой запрос начальник колонии прислал плохо читаемую копию актовой записи, полученную ранее по факсу, даже свидетельства о рождении нет. Девушка рассказала, что родилась в Казахстане, уехала в Россию после смерти матери, паспорт не получала.

Срок наказания у нее небольшой, информация о принятии решения о нежелательности пребывания поступила за четыре месяца до освобождения. И меры были приняты. Формально. В Генеральное консульство Республики Казахстан в г. Казани направлен запрос о выдаче свидетельства на возвращение. Хотелось бы ошибиться, но почему-то кажется, что в выдаче свидетельства будет отказано, поскольку мы не предоставили никаких документов, подтверждающих тот факт, что Х. – гражданка Казахстана, в запросе только имя и дата рождения. Никто установлением гражданской принадлежности данной осужденной, как это еще совсем недавно делали сотрудники спецчастей исправительных учреждений, не занимался, запросов в консульство в период отбывания ею наказания не писал. С принятием вышеназванного указа¸ сотрудники колоний это делать не обязаны. А те работники, которые продолжали работать с осужденными по привычке, просто, видно, уже уволились. 

Я видела уже немало ответов из консульских учреждений с отказами в документировании. Осужденный Р. – уроженец Киргизии, до сих пор зарегистрированный по месту жительства в г. Ош, не был признан гражданином Кыргызстана, потому что не документировался национальным паспортом и сведения о нем отсутствуют в соответствующей базе. Штамп принадлежности к гражданству Кыргызстана, который стоит в его паспорте советского образца, не помог.

В начале 2016 года Свердловский областной суд отменил решение о выдворении Юлии Ш., приехавшей в Россию без документов. Девушка провела в СУВСИГе более года. Она не отрицала, что родилась в Казахстане и приехала нелегально на товарном поезде. Консульство Республики Казахстан отказало в выдаче свидетельства все по той же причине – Ш. никогда не получала паспорта. А в запросах кроме имени и даты рождения больше ничего и не указывается.

 После того, как сотрудники аппарата переговорили с Ш., уточнили у нее многие детали и попросили о помощи коллег – сотрудников Национального центра по правам человека Республики Казахстан, документы нашлись. Оказалось, что Ш. даже некоторое время содержалось в спецприемнике в г. Караганде, где ее личность была установлена сотрудниками полиции. Сегодня наши коллеги из аппарата Уполномоченного по правам человека Республики Татарстан забрали из Генерального консульства Казахстана в г. Казани и привезли в Екатеринбург свидетельство Ш., и мы поможем ей уехать домой. Не вмешайся правозащитники,  девушка осталась бы на территории России, пополнив число лиц без гражданства.

К сожалению, мы вынуждены признавать лицами без гражданства выходцев из стран СНГ, потому что не можем доказать обратное. Еще один пример. Гражданин Азербайджана Г. после освобождения из исправительного учреждения три года приходил в мой офис и просил помочь уехать домой. Его родственники обращались к омбудсману Азербайджана в Баку. Заключение о гражданской принадлежности поступило из Азербайджана уже тогда, когда Кировским районным судом г. Екатеринбурга было принято к рассмотрению заявление о досрочном погашении судимости Г.

Я искренне рада, что наши суды глубоко вникли в ситуацию, связанную с исполнением решений о выдворении и о депортации и не продлевают сроки содержания в СУВСИГ лицам, которым в разумные сроки не были оформлены и необходимые для пересечения границы документы. Еще совсем недавно, в 2012 году потребовалось два года на то, чтобы найти способ освободить из спецприемника выходца из Абхазии грузина по национальности. Суды несколько раз оказывали в отмене законных решений о нежелательности его пребывания (проживания) и депортации, а срок содержания в специальном учреждении до исполнения судебного решения ранее не устанавливался.

К сожалению, с момента выхода из СУВСИГ Г. так и не получил никаких документов. Не хватает воли довести дело до конца. И эта ситуация типична. Люди, которые сегодня покидают СУВИСГ в связи с невозможностью исполнения принятых в отношении них решений о депортации и о выдворении, не представляют, какие сложности их ждут. Выжить они смогут лишь при поддержке родственников. И на то, чтобы получить удостоверяющие личность документы, необходимо приложить немало усилий.

 Убеждена, что мы столкнулись не только с пробелом в нашем законодательстве, но и с межведомственной проблемой, вызванной отсутствием координации работы из единого центра. Все действуют в рамках своих полномочий и, руководствуясь четко прописанными инструкциями, выполняют свой участок работы. Все принимаемые решения законны, но в результате мы ставим людей в безвыходную ситуацию. Это жестоко по отношению к ним, это опасно для жителей России, ведь речь идет о людях, уже совершивших серьезные преступления.

Думается, в рамках действующего законодательства мы можем ситуацию изменить. Я отлично понимаю, что в каждом ведомстве есть определенный порядок работы, установлены правила для направления запросов в страны СНГ. Но ведь я никогда не отказывалась помочь, и мои коллеги в странах СНГ откликаются на просьбы. На письма Уполномоченного в интересах простых людей, оказавшихся в сложной ситуации, откликаются акиматы, ЗАГСЫ, полиция. Ведь всегда можно инициировать обращение самого осужденного, не имеющего документов, к Уполномоченному по правам человека. Как правило, у нас есть несколько лет, чтобы установить его гражданскую принадлежность. Давайте их используем.

Убеждена, что надо больше работать с отбывающими наказание осужденными, не имеющими российского гражданства. Судя по поступающим обращениям, сами осужденные и их родственники плохо представляют последствия принятого решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории РФ, не знакомы с порядком обжалования таких решений. На практике сотрудники исправительных учреждений информируют осужденного о факте поступления распоряжения Министерства юстиции РФ и просят расписаться. Некоторые осужденные даже не понимают, за что они поставили свою подпись. На руки текст распоряжения не выдается, и в самом распоряжении нет ни слова о порядке обжалования.

В конце 2015 года сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека совместно с юристами правозащитной сети "Миграция и право" И.Ю.Некрасовой и М.Б.Поляниной подготовили памятку и образцы административных исковых заявлений для обжалования принятых решений о нежелательности пребывания. Тексты данных документов были согласованы с председателем Свердловского областного суда А.А.Дементьевым, все высказанные им замечания были учтены. Памятка разослана по исправительным учреждениям области, размещена на сайте Уполномоченного по правам человека. Мы можем сегодня в процессе обсуждения решить, какие еще материалы возможно подготовить для лиц без гражданства совместными усилиями.

Прошу всех участников внимательно отнестись к проекту Итогового документа. Сегодня проблема легализации лиц с неопределённым правовым статусом назрела, это становится очевидным. Надеюсь, что изменения на законодательном уровне произойдут. И мне бы хотелось донести до наших депутатов и руководителей заинтересованных ведомств предложения, исходящие от практиков, от тех, кто вынужден решать проблемы и может лучше подсказать, что и где необходимо изменить. 

Назад к спискуНазад к списку

21 октября 2016
Даже один человек без гражданства – это слишком много

19-20 октября в Екатеринбурге по инициативе Уполномоченного по правам человека в Свердловской области Т.Г.Мерзляковой при под

20 октября 2016
Взаимодействие Уполномоченных по правам человека с общественными некоммерческими организациями в защите прав и свобод человека обсудили участники межрегионального форума

В работе межрегионального форума Уполномоченных по правам человека "Социальная роль и инновации общественных некоммерческих о

20 октября 2016
Право на чистую воду и право человека на жизнь тесно связаны

В Екатеринбурге закончил работу Первый экологический форум INNOWATER "Экологические вызовы и риски систем водоснабжения и вод

Все новости в категории

Правительство Свердловской области
официальный сайт
Государственные услуги
Портал государственных услуг
Министерство социальной политики Свердловской области
.
Единый портал госуслуг
Единый портал государственных и муниципальных услуг
Самозапись.ру
Запись на прием к врачу
Уральская семья
Программа демографического развития
Защита прав потребителей Свердловской области
Сайт содержит базу данных результатов проведенных проверок, на предмет нарушения прав потребителя, а также обеспечивает возможность оперативного поиска необходимой информации по заданным параметрам (по объектам, организациям, производителям).